张 秋，陈 慧*，王雪黎
（国家食品药品监督管理总局高级研修学院，北京 100073）
摘 要：食品安全是当下中国社会普遍关注的焦点问题之一，也是重要的民生问题。目前，我国食品安全应急体系建设稳步推进，食品安全应急管理体制、机制和法制健全，预案体系已初步形成，全系统的应急管理能力得到显著提升。同时，应急管理也存在许多问题与不足。本文在梳理欧盟与我国食品安全应急管理现状与问题的基础上，提出几点思考，为提升我国食品安全应急能力提供参考。
关键词：食品安全；应急管理；食品安全事件
食品安全事关广大人民群众的身体健康和生命安全，是重大的基本民生问题。党中央、国务院高度重视，始终强调要加强食品监管工作 [1]。党的十八届四中全会要求加快推进食品监管领域立法，完善监管制度体系，推进依法行政，完善执法程序，加强食品监管能力建设，切实保障食品安全。食品安全应急管理作为食品药品监管工作的重要方面，贯穿于食品安全日常监管的各个环节，是建立最严格覆盖全过程监管制度的重要内容，是各级食品监管部门的基本职责 [2]。因此，加快推进食品安全应急体系建设，夯实应急管理工作基础，快速提高我国食品安全突发事件防范和应对能力，非常必要且刻不容缓 [3]。本文通过对比欧盟相关体系研究，对我国食品应急管理的现状与问题分析，针对目前存在的问题，提出一些有利于推进应急工作的思考。
欧盟各国经历了二噁英、疯牛病（bovine spongiform encephalopathy，BSE）、马肉风波等重大食品安全事件后，欧盟意识到食品安全的重要性。欧盟委员会在欧盟食品安全局和各成员国的紧密配合下，经分析监测和评估以后，欧盟于2002年1月发布了《食品安全绿皮书》和《食品安全白皮书》，并在此基础上制定了《欧盟食品安全总法（EC 178/2002）》。
1.1 重视应急预案
食品安全应急预案是指为应对食品安全事件而制定的应急管理、救援、指挥和处置的工作方案。欧盟食品安全应急预案有以下特点：
1.1.1 统一要求，各国自治
2002年欧盟初颁布的《欧盟食品安全总法（EC 178/2002）》的第55条款对发生食品安全风险或危机的预案管理做出了明确的统一要求 [4]。欧盟食品安全总体预案不对社会公开，预案内容根据危害程度分为3 级，为一般、重要和危机。各成员国的食品安全预案由各国专业部委负责，如荷兰由卫生部和经济部负责。
1.1.2 内容系统，适当延伸
欧盟食品安全预案内容一般包括关于救援组织、资源安排的通用条款和应对各类风险的特殊条款。预案还标明了食品和饲料对人类健康带来的直接或间接危害的情形的类型，以及标明突发事件发生后所需危机管理实际程序，包括应用原则、通讯和交流策略。欧盟要求各成员国，发生其他自然灾害时可能同时带来的食品安全事件都需要编制相应的食品安全应急预案，包括食品缺乏预案。荷兰就制定了洪水发生期间的食品安全预案。
1.1.3 严控风险，及时修订
欧盟食品安全预案中任何一个相关细节发生变化都必须修改预案。例如法国，以风险评估为前提，以公众参与为基础来制订应急预案。在应急预案修订前，一切公私生产运营单位必须向国家专员公署通报本机构存在的风险状况和防护措施、预案草案并提交给民众和运营单位广泛征求意见。根据本区域内风险隐患、应急演练、处置经验等方面的变化情况，国家专员及市镇长须及时修订预案 [5]。
1.1.4 实用原则，反复提炼
2004年后法国根据《国民安全现代化法》规定，开始制订第3代应急预案，逐渐形成了新的应急预案体系。依据实用性和针对性，法国对1987年以来制订但未曾实施的应急预案进行了全面整理，规定在防卫区、省、市镇3 级分别只有一个应急预案。其中在防卫区、省统称为“救援组织方案”，在市镇则称为“市镇保护预案”。虽然大幅度地精简了应急预案的数量,然而经过提炼后的各级预案内容非常丰富，既便于执行的各方来掌握和应用，又能针对性地对具体的突发事件加以应用 [6]。
1.2 完善政策法规
从20世纪90年代开始，欧盟逐步建立起完善的食品安全法律体系，涵盖了“从农场到餐桌”食物链的所有环节，在预防和处理欧盟及其成员国的食品安全问题中发挥了重要作用。根据《罗马条约》第28条规定，欧盟成员国“负有遵守商品自由流通的义务，同样也具有加强食品安全，保护消费者卫生和健康的全面合作和监督的责任，就算在欧盟未予协调的情况下，也有权以保护公共卫生和安全为目的采取与商品自由流通原则相抵触的措施” [6]。
2002年1月，欧盟在《食品安全绿皮书》和《食品安全白皮书》的基础上，制定了第178/2002（EC）号法规，建立和完善了一系列食品安全的保障措施，包括食品追溯机制、风险评估机制、快速预警机制、紧急事件处理和危机管理等机制。欧盟各成员国也同时将这些规定纳入了本国的食品安全相关法律中，对食品安全控制体系的有效监管起到了极大的促进作用 [7]。
1.3 规范管理体制
欧盟的食品安全风险防控体系由2 部分组成：一是欧盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA），负责风险评估和风险交流职能；二是欧盟委员会（European Commission，EC），负责风险管理职能。
欧盟委员会于2000年1月12日发布的食品安全白皮书中，明确表示“建立一个权威的欧洲食品安全管理局是欧盟委员会出于对保证食品安全高标准的考虑所做出的恰当反应”。在178/2002/EC号法规颁布后不久，欧盟就正式成立了欧洲食品安全局。欧盟食品安全局主要承担以下职能：提供关于食品安全问题的独立的科学建议；搜集和分析潜在食品安全风险信息并鉴别，对紧急风险进行识别和早期预警；搜集和分析关于饮食暴露方面任何潜在风险和数据的信息，以控制和监督贯穿整个食物链的安全；开发、推广和应用食品新的风险评估方法；建立与普通公众之间的风险交流；与委员会、成员国的主管机构和其他利害相关方进行合作，提供科学和技术支持等。
欧盟委员会在食品安全方面，负责欧盟食品安全监管的相关法律文件（指令、条例、决定）以及食品技术标准的制定和具体贯彻执行，根据欧盟食品安全局的风险评估结果以及科学建议进行决策，最终实现行之有效的食品安全管理。此外，欧盟委员会可以对食品安全立法、政策和具体项目的实施提出意见和建议 [8]。
1.4 完备应急机制
1.4.1 食品安全监测预警机制
欧盟从农场到最终消费者的整个食品链条由一个部门统一进行管理的，所以欧盟在预警方面建立了统一的网络形式的快速预警系统。系统要求当某一成员国发现与食品和饲料有关的健康风险问题、为了保护人类健康所做出的食品和饲料的召回措施、与专业经营者达成的任何建议或协议等内容，都要及时通报欧盟委员会，传递到快速预警系统中，由欧盟委员会经过核查和评估后确定风险的等级并在第一时间将意见转达给各成员国，在此过程中欧洲食品安全局可以补充相关科学或技术信息来协助成员国采取适当的措施 [7]。各成员国依据发布的通告采取快速适当的风险管理行动。快速预警系统使得信息可以迅速上传下达，实现了对食品安全风险信息的充分交流，进而有效地减少食品安全问题所造成的损失 [8]。
1.4.2 食品安全追溯机制
欧盟178/2002号法令要求，其成员国家对家畜和肉制品开发实施强制性的可追溯制度，其中规定“食品、饲料、用于食品生产的动物，以及其他用于或者即将用于食品和饲料生产的任何物质应当在生产、加工和分销的所有阶段建立可追溯系统。”欧盟采用了全球统一标识系统（EAN.UCC系统），通过建立统一的食品追溯数据库，其中包括识别系统和代码系统等。各成员国所有的食品生产企业都要在当地食品监督部门登记注册，对食品的生产、加工、销售的每一环节都进行详细记录，其产品要适当的加贴标签或标示，以利于追溯。
同时，欧盟非常注重动物性食品的安全，欧盟第2004/852/EC号法规中明确说明饲养动物或生产动物源性初级的食品业经营者，要保持以下记录：动物饲料的种类和来源、使用的兽药或治疗措施的详细信息、可能影响产品安全的动物疾病等。
1.4.3 危害分析和关键节点控制机制
欧盟建立了危害分析和关键点控制系统（hazard analysis critical control point，HACCP），对原料、关键生产工序及影响产品安全的人为因素进行危害风险的评估，确定加工过程中的关键环节，从而建立、改进关于食品的监控程序与标准，采取和制定一系列解决措施。HACCP体系最大的优点在于它是一种系统性强、结构严谨、理性化、有多项约束、适应性强而效果显著的、预防为主的质量保证方法 [9]，目前认为该体系是控制食源性疾病的最有效方法，不仅节约治理成本，还能更为经济地保障食品安全。
2.1 预案体系基本形成
各级食品药品监管部门认真贯彻落实国务院办公厅《突发事件应急预案管理办法》，安排专人负责应急预案管理工作，编制应急预案规划，制定应急预案。目前“横向到边，纵向到底”的全国食品药品安全应急预案体系基本形成。以《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，在国家层面又出台了《国家重大食品安全事故应急预案》并于2014年启动修订工作，以及餐饮服务、保健食品、化妆品突发事件应急预案。地方层面上，各省（直辖市、自治区）基本均已制定《食品安全事故应急预案》，预案明确了食品突发事件的定义、事件的界定、级别、响应和应对级层、调度指挥、处置规则、信息报送、善后处置及保障措施等内容，强化突发事件从预防和准备、监测和预警、应急处置和救援以及到善后处置的运行机制。
有些地区还针对当地可能发生的食品安全突发事件的特征，结合工作实际，制定了针对性的应急预案，如《内蒙古自治区餐饮服务食品安全事故应急预案》等。有些省份还探索编制了跨部门跨区域的食品安全应急处置协作预案，如云南省楚雄州永仁县和四川省攀枝花市仁和区密切立足周边环境，联合探索编制了《边际餐饮服务食品安全应急处置协作预案》。
对预案进行动态管理，注重各级各类应急预案之间的衔接，规范各类突发事件处置程序，建立应急工作手册，不断增强预案的科学性、针对性和实效性。应急预案体系建设逐步规范化和科学化 [10]。
2.2 规章制度逐步完善
根据食品安全应急管理工作的需要，总局和地方各食品药品监管机构分别制定了《值班室值班制度》和《值班信息报送规程（试行）》加强值班信息管理；总局印发《食品药品安全事件防范应对规程（试行）》、《较大食品安全事故应急处置程序》、《重大食品安全事故应急处置程序》、《食品安全事故分级标准和响应规定》，明确了处理食品安全事件信息和处置食品安全事件时，总局和地方层面的责任与分工，确定了食品安全信息和食品安全事件的分类分级标准、处置程序；印发《关于加强新闻宣传工作的指导意见》，全面加强食品药品安全新闻宣传工作；《食品药品安全事件信息监测处理程序》、《食品药品安全舆情信息监测处理程序》、《食品安全舆情应对模板》、《关于加强食品药品安全重大信息报送工作的通知》等制度；目前还正在修订“食品药品突发事件调查处理办法、食品药品应急管理工作督查督办制度”等 [11]。
2.3 管理体制逐步健全
国家食品药品监督管理总局对食品药品实行统一监督管理，形成了一把手负总责、主管领导分工负责、相关部门具体落实的组织保障体系。省、市、县3 级食品药品应急管理机构组织体系基本形成。部分省内的食品药品生产经营企业也基本成立了应急领导机构并配备了应急工作人员，制定了应急处置制度，形成政府食品药品系统综合协调、分级负责、属地为主的应急管理体制。
2.4 监测平台积极建设
为了对潜在的食品药品安全风险做到早发现、早报告、早预警、早处置，各级食品药品监管部门高度重视监测预警工作，将应急处置关口前移。第一，总局应急司设立了舆情监测处，专门监测食品和药品安全方面的舆情。大多数省（自治区、直辖市）级局也建立了食品药品舆情监测机制，初步实现了24 h不间断监测省内外以及国际食品药品安全舆情动态，加强了对敏感热点舆情信息的搜集分析和研判，并按有关规定及时发布预警信息；第二，畅通了信息报送渠道，建立了重大信息网络直报工作制度，加强了重要敏感舆情通报工作。总局与地方通过内网、短信和传真系统收发等方式共享重要舆情，提升了基层重大信息报送速度，为及时消除并妥善处置安全事故赢得了主动；第三，监测预警系统与预警平台正逐步建设。如浙江省建设了“药品不良反应预警平台”和“医疗器械不良事件在线报告系统”，平均每年产生药品、医疗器械预警信号1 200余个，经评价、筛选后实际开展现场调查、处置的每年约10余起。
3.1 专业化队伍亟待加强
目前我国食品安全应急队伍人员总量严重不足、结构不合理、综合素质参差不齐，临时化、随意性较强，管理工作有待规范，专业培训和应急演练不足，作用发挥不够充分 [14]。专业应急队伍仍属于空白，应急队伍建设亟待加强。一些地区的具有食品药品应急处置工作经验的人员较少，且大多并未从事应急工作，接受过专业化、系统化培训与演练的应急人员也比较欠缺，专业应对能力建设亟需加强 [15]。
3.2 应急装备普遍缺乏
应急装备配备落后，食品安全应急工作相配套的应急车辆、食品药品快速检验、现场采样取证、快速抵达及个人携行、应急保障等方面的专业化设备、装备普遍缺乏，与《食品药品监管总局关于印发全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准的通知》 [16]中规定的配备标准相差甚远。较发达地区与标准配置尚存在差距，欠发达地区的差距就更大，有些基层一线甚至没有应急装备，难以在第一时间有效开展应急处置工作。一些基层监管部门由于缺少应急执法装备，监管执法的科学性和权威性受到较大影响，制约了应急处置工作的开展和整体调度指挥效能。
3.3 监管机制尚存漏洞
目前国家五级监管体系中，舆情监测仅仅覆盖了国家总局和各个省级局2 级，而地、市（州）级、县（区）和乡镇等各监管层级，基本上没有正规化地开展舆情监测工作，存在相当大的监测漏洞和安全隐患。究其原因，主要是因为舆情信息监测的硬件建设和投入不足，专门的人才资源匮乏，从而造成舆情收集不全面、发现不及时、分析不准确、信息利用不便利等现象。
4.1 完善监管机制
建立健全食品药品监督管理部门舆情监测的内容、格式、形式、模式、体系、层级、分工等基本标准体系，在机构设置、人员编制、硬件建设、资金投入等方面给予重点倾斜和政策扶持，扩大食品药品安全舆情监测的深度和广度，建立起覆盖国家总局、省（市、自治区）局、市、县（市、区）局和乡（街、镇）5级食品药品安全监管的舆情监测系统以及与政府相关部门联动的监管系统。在国家总局和各省市区监管局现有监测系统的基础上实现技术扩容，增加监测内容，建立全国统一的舆情监测系统，完善预警、追溯、节点防控机制，弥补监管漏洞。给基层监管部门留出端口和接口，实施监管部门对其监管领域信息和舆情的全覆盖和监测信息资源共享，改变全国各地、各级重复搞舆情监测、资源浪费以及舆情收集不全面、发现不及时、分析不准确、信息利用不便利等局面。
重视通过风险评估和风险预警来防范食品安全问题的发生，并保障公众对食品安全状况的知情权，不断提高政府公信力。逐步建立和完善我国食品安全风险评估体系，以食品安全检验检测研究机构和重点实验室为重点技术依托，不断提高国内检测机构的食品安全检验检测能力，积极引进先进的技术和方法，特别是新型人才，大力开展有关食品安全风险评估的科学研究，及时向监管部门提供研究结果与科学建议，为我国的食品安全管理提供科学性和权威性的技术支撑。同时要注重及时、准确地发布食品安全信息，通过建立一套完整和完善的信息发布机制 [4]，推进信息化监管网络的快速建设，还要不断加强国内各食品监管部门与消费者协会、行业协会之间的情况通报，以及与新闻媒体的沟通合作 [7]，定期向社会大众发布食品安全有关信息，畅通社会监督渠道。
4.2 加强管理体系
建设“布局合理、种类齐全、优势互补、保障有力”的应急队伍体系，实现应急装备配备标准化、规范化和制式化，充分发挥应急处置主力军作用。以省级应急队伍为基础组建国家级应急队伍，分类组队、常备不懈、技术精湛、装备精良、平战结合的原则，以各级食品药品监管人员为骨干力量，以疾病预防控制机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测中心等专业队伍为基本力量，以食品安全协管员、信息员、监督员为辅助力量，以应急专家队伍为支撑力量，构建覆盖国家、省、市、县、乡镇五级应急管理队伍体系。组件骨干机动应急队伍，兼顾本地区和跨区域突发事件应急处置工作。完善应急队伍管理规范，强化应急管理专业人才的储备和培养，加强应急队伍专业知识、信息传播、媒体素养、应急处置等专业化培训、调度指挥等管理工作。
国家级应急队伍装备配备应基本满足重特大食品药品安全突发事件应急处置工作需要，省级主要以提高应急指挥能力和确证检测能力为重点，地市级以增强突发事件现场应对能力为重点，县级以具备信息传输报告和现场调查取证能力为重点，分层次、分阶段实施应急能力建设。
4.3 完善预案体系
4.3.1 实用化原则
我国的食品安全应急预案主要有为国家级、省级、市级和县级，各级监管部门也制定了食品安全预案、餐饮服务食品安全预案和保健食品安全预案等政府预案、部门预案和总体预案、专项。但大多数应急预案不能按照实际情况编写，未考虑各级政府各级监管部门的实际工作。只有按实际情况编写才能保证食品安全预案在发生食品安全事故时相应预案真正起到指导作用，按照预案的内容能够有效地进行应急处置工作，预案不是摆设，是应急指挥方案，才能对食品安全事故妥善处置，防止食品安全事故带来的危害进一步升级。
4.3.2 及时修订
2009年6月1日实施的《食品安全法》的变化及机构改革情况是各级食品安全预案修订的主要依据，而连续多年的食品药品监管部门的机构改革，导致监管部门的职责和食品安全法中规定的职责内容有很大出入，这给各级食品安全应急预案的修订工作带来很大难度。面临不断进行中的机构改革，多数食品药品监管部门的预案是在等法律修订完、机构改革结束后再进行修订，这就给机构改革期间发生的食品安全事故的处置带来隐患。所以，我国各级食品安全预案应根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条内容“应急预案制定机关应根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案”的要求根据机构改革的实际情况，人员部门的不断变化，及时修订各省各部门的应急预案，以保证各级食品安全应急预案的实效性。在之后的应急管理工作中，也应做到预案中的任一细节发生变化也需及时修订预案。
4.3.3 不断提炼
从未付诸实施的应急预案需定期清理，按照突发事件种类对预案进行适度整合 [5]，针对各级别尽量用最少的应急预案指导应急处置工作。
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Insight into the EU’s Food Safety Emergency Management System and Its Revelation to China
ZHANG Qiu, CHEN Hui*, WANG Xueli
(China Food and Drug Administration Institute of Executive Development, Beijing 100073, China)
Abstract：Nowadays, food safety is a focus of public concern in China, and it is also an important livelihood issue. Currently, the building of China’s food safety emergency response system is being steadily promoted. Sound food safety emergency management systems, mechanisms and regulations have been established in the country, and an emergency response plan system has been preliminarily shaped. Moreover, the emergency management capacity of the whole system has been significantly improved. However, there are still many problems and shortcomings concerning food safety emergency management. This paper summarizes the current situation and existing problems of food safety emergency management in China and further proposes some thoughts in order to provide a reference for enhancing China’s food safety emergency response capacity.
Key words：food safety; emergency management; food safety events
DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201701011
中图分类号：TS207.7
文献标志码：A
文章编号：1001-8123（2017）01-0060-05
引文格式：
张秋, 陈慧, 王雪黎. 欧盟食品安全应急管理体系研究及对我国的借鉴[J]. 肉类研究, 2017, 31(1): 60-64. DOI:10.7506/ rlyj1001-8123-201701011. http://www.rlyj.pub
ZHANG Qiu, CHEN Hui, WANG Xueli. Insight into the EU’s food safety emergency management system and its revelation to China[J]. Meat Research, 2017, 31(1): 60-64. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/rlyj1001-8123-201701011. http://www.rlyj.pub
收稿日期：2016-08-10
作者简介：张秋（1971—），女，讲师，博士，研究方向为食品药品应急管理、风险管理。 E-mail：zq@cfdaied.org
*通信作者：陈慧（1984—），女，副研究员，博士，研究方向为公共管理、应急管理。 E-mail：marie_chenhui@hotmail.com